Do oceny jakości demokracji samorządowej przyjęliśmy następujący model analityczny odpowiedzialności władzy publicznej:

Odpowiedzialność horyzontalna:

  1. Stopień „dominacji egzekutywy” (władzy wykonawczej, organu wykonawczego) w relacji między władzami (organami): jej aktywność legislacyjna, aktywność nominacyjna.
  2. Autorytet i pozycja legislatywy (władzy uchwałodawczej).
  3. Pozycja pozostałych organów horyzontalnego łańcucha kontrolowania i równoważenia (checks and balances), np. rzecznika praw mieszkańców, rady osiedli, izb obrachunkowych.

Odpowiedzialność wertykalna:

  1. Stopień rywalizacyjności, w tym: zjawisko kohabitacji versus dominacja wójta, burmistrza czy prezydenta miasta lub – odpowiednio – opcji politycznej w radzie gminy, powiatu czy sejmiku województwa, a także okres dysponowania władzą wykonawczą (określenie współczynnika dominacji).
  2. Pozycja i niezależność lokalnych mediów.
  3. Dostęp do informacji publicznej, transparentność władzy (jeden z podstawowych warunków tzw. poliarchii).
  4. Dobre lub złe wykorzystanie zasobów publicznych:
  • istnienie lub brak samorządowej służby cywilnej, wolnej od politycznej presji;
  • klientelizm, kolesiostwo, nepotyzm, istnienie „brązowej strefy”, lobbing;
  • brak umiejętności budowania konsensu społecznego, polaryzująca kohabitacja.

Poniżej przedstawimy w tych punktach naszą ocenę demokracji samorządowej.

Odpowiedzialność horyzontalna (1. Stopień „dominacji egzekutywy”)

Dokonana w 2002 r. zmiana na system prezydencki spowodowała uniezależnienie organów wykonawczych od organów uchwałodawczych, czyli rad gmin. Tymczasem twórcy reformy samorządowej z 1990 r. zakładali współdziałanie tych organów, wzajemne ich zrównoważenie. Doświadczenia już prawie trzech kadencji wskazują, że konflikt stał się regułą współistnienia obu organów w tych gminach, w których wójt (burmistrz, prezydent miasta) reprezentuje inną opcję polityczną niż większość rady. Wypracowanie modelu kohabitacji najczęściej okazuje się niemożliwe, a funkcjonowanie w nierozwiązywalnym konflikcie nie sprzyja sprawnemu działaniu samorządu – jest dysfunkcjonalne. Z kolei w przypadkach poza sytuacjami kohabitacji organ wykonawczy zdominował agendę prawodawczą oraz nominacyjną gminy. 

W latach 90. w wielu gminach w Polsce uskarżano się na nikłą stabilność władzy wykonawczej. Narzekały głównie zarządy gmin, które w wyniku utraty większości w radach gmin musiały ustępować ze swoich funkcji, a wśród radnych – ci związani z takimi zarządami. Jednak średni żywot ówczesnych zarządów wynosił 25 miesięcy.  

Rada może podjąć inicjatywę przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta) z przyczyny innej niż nieudzielenie absolutorium. Uchwała taka musi być jednak podjęta w głosowaniu imiennym większością 3/5 głosów ustawowego składu rady, a niepoparcie takiego wniosku przez mieszkańców w ważnym referendum jest równoznaczne z rozwiązaniem rady gminy. Referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta, także rady i sejmiku) jest ważne, o ile wzięło w nim udział 3/5 wyborców biorących udział w jego wyborze. Tym samym ograniczono warunki tego plebiscytarnego impeachmentu. I tak, w latach 2002–2006 ważnych było tylko 10 referendów w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, na 95 przeprowadzonych. Najwyższa frekwencja była w referendum o odwołanie wójta i Rady Gminy Kleszczów z dnia 16 maja 2004 r. i wynosiła 71,97 proc. Najniższą frekwencję – 2 proc., miało referendum przeprowadzone w dniu 23 maja 2004 r. o odwołanie burmistrza miasta Stawiski. Natomiast w latach 2007–2010 odbyło się 79 referendów w sprawie odwołania organu samorządu terytorialnego w trakcie kadencji, z czego 14 było ważnych, czyli 17,7 proc. Jeszcze mniejsza bywa frekwencja w referendach dotyczących spraw istotnych dla społeczności lokalnej. Nawet referendum tak ważne społecznie, jak w sprawie obwodnicy Augustowa, w które zaangażowali się przywódcy partii politycznych szczebla krajowego i członkowie rządu, okazało się nieważne z powodu nieprzekroczenia progu frekwencji.

Odpowiedzialność horyzontalna (2. Autorytet i pozycja legislatywy, 3. Pozycja pozostałych organów kontrolowania i równoważenia)

Dramatycznie została zdeprecjonowana pozycja rad gmin i samych radnych jako „narzędzi” kontrolnych nad gminnymi zarządami i urzędnikami. Komisje rad nie mają zdolności kontrolnych, a sami radni nie są w stanie sprostać merytorycznie dominującym urzędnikom. Urzędników jest coraz więcej, są też relatywnie dobrze opłacani. W małych społecznościach lokalnych to najbardziej intratne zatrudnienie. Tymczasem radni nie posiadają pieniędzy na angażowanie ekspertów. Ekspertyzy zamawiane natomiast sporadycznie przez biura rad są blokowane przez administrację. W praktyce biura rady są podporządkowane zarządowi JST.  

W systemie prezydenckim to rady powinny zostać wyłącznymi twórcami agendy legislacyjnej. Ale patrząc realnie rada gminy nie jest wyposażona w narzędzia, które umożliwiałyby jej nakłonienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do realizacji podjętych przez nią uchwał. Na najważniejszą z uchwał w roku – o przyjęciu budżetu – rada ma minimalny wpływ, bo tylko organ wykonawczy ma prawo ją przedstawić, a wszelkie zmiany muszą być przez niego zaakceptowane. Nieuchwalenie zaś w terminie budżetu oznacza ustalenie go w dość ograniczonym zakresie przez regionalną izbę obrachunkową. Budżet zastępczy nie obejmuje zadań własnych fakultatywnych (nieobowiązkowych), a RIO ustala zazwyczaj budżet we współpracy z organem wykonawczym JST. Często na sesjach rady nie ma czasu na sprawy wnoszone przez radnych, a między sesjami radni nie są aktywni. 

Rada gminy oczywiście powołuje komisję rewizyjną w celu kontroli działalności wójta (burmistrza lub prezydenta), a także gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (sołectw, dzielnic, osiedli). Działania kontrolne mogą też prowadzić inne komisje rady gminy, ale możliwości realnego sprzeciwu wobec działalności organu wykonawczego są bardzo ograniczone. To słabość pozycji radnego powoduje w konsekwencji uwiąd samorządowej partycypacji społecznej.

Odpowiedzialność wertykalna (1. Stopień rywalizacyjności)

Pozostaje jeszcze jedna, oczywista, praktyczna i fundamentalna niespójność z modelem prezydenckim, a mianowicie – brak ograniczenia kadencyjności władzy wykonawczej. Pokazuje to „współczynnik dominacji” urzędujących prezydentów, ilustrujący między innymi zachwianie jednego z kanonów demokracji, jakim jest rywalizacyjność. Mamy burmistrzów rekordzistów w Chorzowie i Gliwicach, urzędujących odpowiednio – od 1991 i 1993 r. W ostatnich samorządowych wyborach rządzący wygrywali stosunkiem głosów średnio 57 proc. do 35 proc. dla kolejnego kandydata. Były też zwycięstwa 85-procentowe. O groźnym dla demokracji zjawisku zbytniej „dominacji egzekutywy” świadczy też fakt, że na 109 dużych miast rządzący w 44 z nich trwają trzy kadencje i dłużej. 

Można bronić obowiązującej praktyki, dowodząc, że w wielu dużych miastach mamy naprawdę dobrych prezydentów i szkoda byłoby, gdyby nie mogli kontynuować swojego urzędowania i przewodzenia. Jednak trzeba pamiętać, że możliwe są kolejne reelekcje władzy w źle rządzonych gminach. W takich gminach, zwłaszcza małych, wójt – kooperując ze swoim bliskim otoczeniem – może sobie skutecznie zapewniać wielokrotną „samowybieralność”, umiejętnie dystrybuując pozostające do swojej dyspozycji zasoby. W takich przypadkach, także w dobrze rządzonych miastach, okaże się, że nie ma rzeczywistych kontrkandydatów. I mamy do czynienia raczej z odnawianiem się władzy niż z autentycznymi wyborami. 

Na utrwalanie się tego rodzaju mechanizmu wskazuje swoisty 4-letni cykl inwestycyjny, w którym zdecydowana większość ukończonych inwestycji przypada na rok wyborczy. To dodatkowo nasila finansowe wspieranie gmin politycznie bliskich rządzącym w kraju ugrupowaniom.

Odpowiedzialność wertykalna (2. Pozycja i niezależność lokalnych mediów)

Media lokalne tracą swoją niezależność na skutek: scalania ich przez wchodzący na rynek koncern medialny, chcący z reguły utrzymać dobre stosunki z władzą; presji reklamowej władzy albo presji reklamujących się przedsiębiorców unikających narażania się władzy (z powodu możliwych zamówień publicznych); presji kierownictw gazet wywieranej na dziennikarzy. 

Podstawowym problemem prasy lokalnej jest jednak duża liczba „wydawnictw samorządowych”, a więc wydawanej przez prezydentów i burmistrzów za pieniądze podatników. W 2008 r. ogółem odnotowano 2500 tytułów prasy lokalnej, z tego 36 proc. stanowiły pisma samorządowe, 26 proc. – prywatne, ok. 22 proc. – parafialne, ok. 10 proc. było wydawanych przez organizacje społeczeństwa obywatelskiego, 4 proc. przez zakłady pracy, a ok. 2 proc. przez partie polityczne [Chorązki 2008].

Ambicją włodarzy miast i gmin oraz powiatów jest posiadanie własnej gazety samorządowej. Nie jest to, co prawda, niezgodne z obowiązującym prawem, ale jeśli taki tytuł jest wprowadzany do sieci sprzedaży detalicznej i jest nośnikiem reklam lokalnych podmiotów gospodarczych, to jest to nie tylko naganne, ale ma charakter korupcyjny. Jedną z funkcji prasy jest kontrola władzy, a tej roli nie może spełniać czasopismo samorządowe, albowiem trudno wyobrazić sobie, aby władza kontrolowała samą siebie. Na domiar złego prasę tę zazwyczaj redagują pracownicy samorządu, którzy praktycznie nie odważą się skrytykować swoich przełożonych [Pokrzycka 2008, s. 50-59]. Takiego stanu rzeczy nie może tolerować żadne prawo i nic dziwnego, że gazety niezależne domagają się zakazu ukazywania się czasopism samorządowych. JST mają prawo do informowania mieszkańców o swojej działalności, ale winny to czynić za pomocą biuletynów informacyjnych, a nie prasy za pieniądze podatników [Mianowski 2010]. 

Jednocześnie prasę lokalną osłabia podobne zjawisko jak w przypadku mediów regionalnych i ogólnopolskich: spadające czytelnictwo prasy powoduje szybki spadek przychodów z obu poważnych dla finansowania gazet źródeł, czyli sprzedaży egzemplarzowej i reklam. W konsekwencji wydawcy są zmuszeni do oszczędności, które w pierwszej kolejności są wprowadzane kosztem redakcji (ponieważ niemożliwe jest ich dokonanie w koniecznej skali na kosztach produkcji i dystrybucji). Oznacza to zmniejszanie zespołów i zatrudnianie mniej doświadczonych dziennikarzy. Spadek przychodów osłabia również pozycję mediów lokalnych wobec reklamodawców (zarówno władzy, jak i biznesu lokalnego). Zjawiska te prowadzą do osłabienia funkcji kontrolnej mediów.

Media lokalne borykają się dodatkowo z barierami w dystrybucji. Na terenach wiejskich Poczta Polska, która jest praktycznym monopolistą w zakresie dystrybucji, zmniejsza i likwiduje możliwość prenumeraty.

Odpowiedzialność wertykalna (3. Dostęp do informacji publicznej, transparentność władzy)

Dla oceny jakości demokracji samorządowej istotne znaczenie ma dostęp do informacji publicznej. Praktyka jest niestety czasami groteskowa. Dowiedli to pozoranci z Pozarządowego Centrum Dostępu do Informacji Publicznej, którzy w 109 dużych miastach zadali pytania 368 urzędom i placówkom publicznym [Urzędy tajemnic 2010]. Pytania dotyczyły kosztów użytkowania samochodów czy podróży służbowych, czyli spraw istotnych dla podatników. Pytania zadano mailami lub listami poleconymi i sformułowano je jasnym, ale prostym pismem „Kowalskiego”. Odpowiedziało tylko 27 proc. placówek (najgorzej zachowały się szkoły – tylko 7 proc. odpowiedziało w sprawie wydatków na książki). Ustawowy czas na odpowiedź zlekceważono w 73 proc. A urzędy w Płocku nie odpowiadały przez 1,5 roku. W najbardziej skrajnym przypadku zażądano poświadczenia polskiego obywatelstwa od pytających.

Odpowiedzialność wertykalna (4. Dobre lub złe wykorzystanie zasobów publicznych: brak samorządowej służby cywilnej)

Założeniem twórców reformy samorządowej z 1990 r. było doprowadzenie do powstania w samorządzie korpusu służby cywilnej – niezależnej od politycznych zmian w organie wykonawczym gminy. Założenie to nigdy nie zostało zrealizowane. Przez wiele lat dyskutowano nad pozycją ustrojową skarbnika i sekretarza gminy. Sekretarz gminy od 1 stycznia 2009 r. nie jest już powoływany przez radę gminy – przesądziła o tym ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Jedynym stanowiskiem samorządowym, na które ma wpływ rada gminy jest skarbnik gminy. Pojawiają się jednak propozycje odebrania radom możliwości zatwierdzania bądź odrzucania kandydata na to stanowisko wskazywanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). To prowadziłoby do dalszej marginalizacji rady gminy, zaś powoływanie i odwoływanie skarbników przez jednoosobowy organ wykonawczy może uczynić z nich kolejnych zastępców wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w pełni od niego zależnych.

Mimo wielu przykładów gminnego autokratyzmu, postulaty władz wykonawczych samorządu idą dalej w kierunku rozszerzenia zasięgu „menedżeryzmu” na poziom powiatowy i wojewódzki. Ponadto przewiduje się przeniesienie na jednoosobowe organy wykonawcze kompetencji dotychczas przypisanych radom jednostek samorządowych. Dodatkowo, pod hasłem zwiększenia wpływu obywateli na działania władz lokalnych, postuluje się ciągle wprowadzenie wyborów bezpośrednich w okręgach jednomandatowych we wszystkich kolegialnych organach przedstawicielskich samorządu. Stało się to już w miastach nie będących miastami na prawach powiatu wraz z uchwaleniem kodeksu wyborczego w 2011 r. Zmiana przedstawiana jest jako sposób na zmniejszenie upolitycznienia organów przedstawicielskich i otwarcie drogi do nich niezrzeszonym partyjnie społecznikom. Tymczasem efekt działania okręgów jednomandatowych jest odwrotny: ordynacja większościowa zmniejsza reprezentatywność organów przedstawicielskich, zapewniając w nich nieproporcjonalną przewagę najsilniejszym ugrupowaniom.

Wprowadzenie w 2002 r. do polskiego ustroju samorządu gminnego modelu prezydenckiego, dodatkowo niezgodnie z podstawowymi dla systemu tego regułami, a więc wadliwego, przyczyniło się do pogłębienia już wcześniej występujących słabości w demokracji samorządowej lub zaowocowało nowymi negatywnymi trendami:

  1. Nadmiernej dominacji władzy wykonawczej kosztem działania mechanizmu kontrolowania i równoważenia (checks and balances), a głównie kompetencji kontrolnych rad gmin.
  2. Ograniczenia zatem odpowiedzialności władzy wykonawczej wobec obywateli głównie do aktu wyborów powszechnych.
  3. Utrwalenia aktywności obywateli wyłącznie w formie demokracji negatywnej i kontroli władzy ex post.
  4. Petryfikowania stanu, w którym obywatele są wyeliminowani z dialogu społecznego ex ante, ze wstępnej fazy procesu decyzyjnego (co jest zgodne z filozofią prezydencjalizmu – najpierw „zwycięzca bierze wszystko”, a potem dopiero może być oceniany).
  5. Utrwalenia stanu, w którym mieszkaniec gminy stał się bardziej klientem władzy niż obywatelem, co prowadzi do uwiądu sfery publicznej.

Wiele z tych problemów ma swe pierwotne źródło w znaczącym upartyjnianiu samorządu terytorialnego. Zjawisko to przyjmuje nowe formy i postępuje. Partie polityczne, dążąc do maksymalizacji swego stanu posiadania w radach samorządowych, wypracowały i skutecznie stosują zdywersyfikowane strategie wyborcze. Polegają one na tym, że poza wystawianiem własnych, oficjalnych list w wyborach samorządowych, partie inspirują i współtworzą liczne lokalne komitety wyborcze, zwłaszcza stowarzyszeń i organizacji społecznych. To umiejętne, choć sprzeczne z intencjami ustawodawcy, wykorzystywanie przez partie polityczne przepisów ordynacji wyborczej ma negatywne konsekwencje dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Przyczynia się do wzmacniania i utrwalania w samorządach wpływów krajowych partii politycznych, a co istotniejsze, do ograniczania przestrzeni dla autentycznych, społecznych komitetów wyborczych, które są zmuszane do uczestnictwa w nierównej rywalizacji z reprezentacjami silnych partii politycznych. 

Innymi przejawami zawłaszczania sfery społeczno-samorządowej przez partie polityczne jest zakładanie stowarzyszeń i fundacji przez aktywistów partii politycznych (uprzywilejowanych w pozyskiwaniu środków unijnych) oraz lobbing o pieniądze unijne za pośrednictwem partii, zwłaszcza rządzących, na poziomie krajowym i regionalnym.